Viernes, 24 de Noviembre de 2017

La Ley de Nacionalidad Española, una vieja lucha (I)

La reivindicación de una Ley de Nacionalidad Española es tan vieja como el mismo Consejo General de la Emigración. Ya en sus primeras sesiones plenarias, al principio de los años 1990, se presentaron al Gobierno repetidos peticiones indicando que era un tema de gran importancia y que eran muchos cientos de miles los españoles en el exterior que habían perdido su nacionalidad y ansiaban recuperarla. Estos ciudadanos se veían profundamente afectados negativamente por los diversos cambios en la legislación española que acabaron privando de su nacionalidad durante algunas décadas a todo español que se hacía ciudadano de otro país (con algunas excepciones para países hispanoamericanos en diversas circunstancias).

Mucho ha llovido desde entonces. Mucho también hemos conseguido ya. Pero nos falta algo esencial. Nos falta algo decisivo. En el Código Civil Español tenemos una compleja y enrevesada manta llena de parches. Hay en él leyes y normas a veces contradictorias, eliminatorias, en muchos casos perentorias y con frecuencia discriminatorias. ¡Qué letanía de agravios!

Solíamos decir que, entre todos los países modernos desarrollados, España estaba en un minúsculo círculo de países que carecían de una Ley de Nacionalidad. Junto con España, los ilustres socios de ese eximio círculo eran Andorra y el Vaticano. Asombrémonos, porque el Vaticano estableció ya su Ley de Ciudadanía en 2011. El círculo se ha reducido, si podríamos ya llamarlo círculo.

Es simplemente ignominioso que los Gobiernos sucesivos de España no solo hayan tenido la desidia de no elaborar una dicha ley, sino que se han negado rotundamente a escuchar las reivindicaciones de un colectivo que la ha pedido sin cesar desde 1990. Eso hasta ahora.

El Pleno del Consejo General celebrado en Madrid en septiembre de 2014, a instancia del Ministerio de Justicia, y propuesta de la Comisión de Derechos Civiles y Participación, aprobó un importante acuerdo para la creación de una Subcomisión que desarrolle un proyecto de una Ley de Nacionalidad Española. Esperamos y aspiramos a que el Ministerio de Justicia, teniendo en cuenta la propuesta que salga de esta Subcomisión y posteriormente de la Comisión de Derechos Civiles y en definitiva del Pleno del Consejo General, desarrolle una proposición de ley a ser presentada al Parlamento Español.

No solo como coordinador de esta Subcomisión sino como proponente inicial de este proyecto a la Comisión de Derechos Civiles, pienso que este Grupo de Trabajo tiene encomendada una de las misiones más importantes que ha tenido nuestro Consejo. Como probablemente ningún otro proyecto del Consejo General, la ley resultante afectaría de modo decisivo a todo español residente en el exterior y a cuantos lo fueron pero perdieron su nacionalidad.

 

Pero volvamos al principio.

Durante la década de los años 1990, el Consejo General fue aprobando insistentemente numerosos acuerdos y declaraciones que instaban al Gobierno y Parlamento a realizar los

correspondientes cambios legislativos. Poco a poco estas reivindicaciones fueron haciéndose un clamor y empezaron a tener el eco deseado. Debido a este trabajo de lobby de nuestro Consejo, se consiguió que en un primer salvo los grupos parlamentarios presentaran en el Congreso de los Diputados proposiciones de ley para modificar alguno de los artículos del Código Civil en 1998 y 1999. Éstas eran altamente deficientes, de muy poco alcance y claramente poco satisfactorias para nuestro colectivo. No fueron muy lejos en la senda legislativa.

La insistencia del Consejo General y su diálogo con varios diputados, particularmente sensibles con los temas de la emigración, consiguió que llegáramos a una fecha clave: el año 2001, con un proyecto de ley mucho más prometedor. Los tres partidos mayoritarios presentaron sendas propuestas legislativas al Parlamento Español. Si bien ninguna de ellas solucionaría todos los múltiples problemas de nacionalidad de nuestro colectivo, sí llegarían a corregir los casos más problemáticos y acuciantes. Aun así, dejaban de lado toda posibilidad de una Ley de Nacionalidad Española, pues todas ellas se sometían tan solo como proposiciones de ley para una “Modificación del Código Civil en Materia de Nacionalidad”.

Una vez unificadas en una sola propuesta, las proposiciones de ley llegaron a un término feliz. El Parlamento Español aprobó como ley esa Modificación del Código Civil el 8 de octubre de 2002. Se puso en vigor a principios de 2003.

Para tantos españoles que proclamaban que sentían vergüenza de haber sido privados de su nacionalidad durante tantos años se ofrecían ahora dos derechos de máxima importancia: Todo español que había perdido su nacionalidad en el pasado podía ahora recuperarla sin perder la que tenía y cuantos adquirieran otra nacionalidad en adelante podían mantener la española haciendo una declaración de mantenimiento.

Aunque en este momento estamos en el proceso de recibir estadísticas del Ministerio de Asuntos Exteriores, los indicios son de que bastantes cientos de miles de españoles se han beneficiado ya de este derecho. Como botón de muestra, en el Consulado de Nueva York y desde 2003 a 2014, se han expedido 6.964 expedientes de mantenimiento o recuperación de nacionalidad. En breve esperamos tenerl datos para todos los consulados del mundo.

El Consejo General y los miembros de la Comisión de Derechos Civiles, aun expresando su satisfacción por un paso adelante tan decisivo, no dejaron de advertir que quedaba mucho camino que andar y que la meta era el desarrollo de una Ley de Nacionalidad. Por ello el Pleno de diciembre de 2004 estableció un Grupo de Trabajo para preparar un documento que recogiera nuestras reivindicaciones a este respecto. Dicho Grupo (en el cual estaba el que esto escribe) presentó al Pleno de octubre de 2005 un acuerdo sobre nacionalidad, que recogía cuanto consideraban que debería incluir la añorada ley en lo que se refiere al colectivo de españoles en el exterior. Se le dio en llamar el “Acuerdo del Consejo General sobre una Ley de Nacionalidad Española”. Este documento siguió siendo reivindicado en todos los plenos del Consejo hasta el 2013, según veremos en breve.

 

En el Pleno celebrado en Madrid en 2005, un manojo de consejeros, incluyendo los que habían propuesto el mencionado Acuerdo, insistieron en que era esencial se incluyera un Artículo para reivindicar esta Ley en el Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior que ese mismo Pleno estudiaba ya en el último borrador. Así se consiguió que el Estatuto incluyera una “Disposición adicional segunda: Adquisición de la nacionalidad española por los descendientes de españoles”. Ésta cláusula mandataba al Gobierno a presentar una nueva propuesta de ley que promoviera el acceso a la nacionalidad española para los descendientes inmediatos de españoles que no habían sido acogidos por la Modificación de 2003.

La mal llamada “Ley de la Memoria Histórica” del año 2007 fue al fin la que incluyó el cambio normativo necesario para un gran colectivo, hasta ese momento desamparado. En su “Disposición adicional séptima”, abría un camino para que los hijos de padre o madre españoles, que nacieron después de que sus progenitores hubieran perdido ya la nacionalidad española, pudieran ahora adquirirla. También incluía a algunos colectivos de nietos de españoles exiliados de la Guerra Civil. Esta Disposición fue a continuación seguida por una Normativa hecha

pública por el Gobierno estableciendo en qué términos y por qué caminos se desarrollaba la nueva Modificación aprobada.

En los tres años que estuvo en vigor la ley (diciembre de 2008 a diciembre de 2011), los consulados españoles recibieron más de 500.000 solicitudes de adquisición de la nacionalidad española. No es de extrañar que la tramitación de tal avalancha de solicitudes tardara varios años en gestionarse. En su inmensa mayoría (bastante más del 90%) las solicitudes venían de hijos de quienes habían sido españoles. Del total de solicitudes, aproximadamente el 80% fueron validadas con la concesión de la nacionalidad. Así que, en estos años precedentes, y como consecuencia de esta ley, unos 400,000 hijos de españoles adquirieron la nacionalidad de sus padres.

El crecimiento del CERA (Censo Electoral de Residentes Ausentes) desde 2008 ha sido espectacular, pasando de 11200.000 españoles hasta donde está hoy, muy por encima de 11800.000. Pero muchos tienen una idea errónea de cuáles son los factores que han impulsado este crecimiento. La prensa sigue repitiendo incorrectamente que el factor principal es la nueva emigración de jóvenes españoles al exterior. Aunque en manera alguna puede olvidarse este fenómeno, con todo la realidad es que no hay medios fidedignos de contabilizarlo con certeza. Por el contrario, los datos de adquisición de la nacionalidad española por la ley de 2007 son estadísticamente incuestionables. Y muestran el empuje decisivo que ha tenido para el aumento del CERA.

Ya previamente, la Ley de 2002, comentada arriba, ha sido otro factor decisivo del crecimiento del CERA entre 2003 y a fecha de hoy. El dato oficial ya conocido del Consulado de Nueva York, nos da pie a extrapolar posibles estimados de datos totales. Son ocho los Consulados en los EEUU, algunos menores que Nueva York, pero advirtiendo que el de Miami ha sobrepasado sustancialmente al de Nueva York. Serán también cifras mucho mayores de expedientes en consulados como los de México, Cuba, Venezuela, Uruguay, y sobre todo la Argentina. Y deberemos también conocer las cifras de los consulados de Europa. Todo parece indicar que las cifras de recuperación y mantenimiento de la nacionalidad española por la Ley de 2002 serán varios cientos de miles. Queda por esclarecer cuántos.

Con todo, el derecho de adquisición de la nacionalidad española bajo la dicha Ley de la Memoria Histórica fue limitado en el tiempo. Quizá la gran mayoría de quienes pudieran haberse acogido a la misma nunca llegaron a saber que podían hacerlo. No hay ninguna razón para privar a este gran colectivo de hijos de españoles de la posibilidad de acogerse a una ley como la que ya ha existido. Tampoco había razón mayor para que esta ley fuera tan corta en el tiempo. Más aun, no había motivo justificable para que no fuera ya un derecho sin limitación de tiempo.

Estas normas y modificaciones del Código Civil nunca llegaron a solucionar por completo ni éstos ni otros muchos problemas de nacionalidad, especialmente en lo que afecta al colectivo de españoles en el exterior. Y a fecha de hoy, continuamos con una manta de remiendos y no con una ley unitaria.

Por ello, después de que se acabara el proceso de aplicación de la Disposición Adicional Séptima en la mencionada Ley de la Memoria Histórica y durante el mismo, el Consejo General siguió reivindicando por medio de acuerdos en sus plenos anuales (generalmente unánimes) la necesidad de elaborar una Ley de Nacionalidad.

Nuestro acuerdo de Junio de 2013, enviado a todos los estamentos del Gobierno Español, parece que tocó alguna cuerda de muy especial sensibilidad en el Ministerio de Justicia. Como consecuencia, en septiembre de 2013, este Ministerio envió una extensa respuesta formal al mismo. En ella examinó cómo la legislación actual no permite la aplicación de los derechos que en nuestro acuerdo se reivindicaban. Tras de esas consideraciones, el Ministerio, y en respuesta a uno de los puntos importantes de nuestro documento, nos puntualizó e instó de esta manera:

“Respecto a las propuestas a) y d) [del dicho acuerdo], esta Dirección General no contempla en la actualidad realizar una modificación normativa como la solicitada. Ello no obstante, se invita a ese Consejo a remitir a esta Dirección una propuesta de Ley de Nacionalidad, que suprima y reemplace las artículos 17 a 26 del Código Civil y contemple el conjunto de normas internas que lo desarrollan, para que, en su caso, se pueda proceder a su estudio y toma en consideración”.

De repente se nos entreabría una puerta. Una invitación de este tipo no se hace arbitrariamente. El Ministerio nos estaba mostrando un camino. De ahí en adelante todo estaba en manos del Consejo para seguirlo.

En la primavera de 2014, este consejero presentó una propuesta a la Comisión de Derechos Civiles pidiendo la creación de una Subcomisión para la elaboración de un proyecto de Ley de Nacionalidad, como el Ministerio de Justicia sugería. La propuesta era suficientemente detallada sobre posibles metas, cursos de acción, método de trabajo, modos de organizar la subcomisión, etc. Tras de ser estudiada detenidamente en la Comisión de Derechos Civiles se aprobó como acuerdo a ser presentado al Pleno de septiembre de este año ya pasado. Finalmente el Pleno aprobó el proyecto y la creación de la Subcomisión por gran mayoría.

Como parte de este acuerdo se aprobaba también la composición de esta Subcomisión. Se ratificó que el Coordinador fuera Ángel Capellán Gonzalo, y que sus miembros integrantes fueran: Eduardo Dizy Sánchez, Presidente del Consejo General; Francisco Ruiz Vázquez, anterior Presidente del Consejo; y Carmen Pérez Poyón, consejera por Perú. Igualmente se aprobó que participaran como expertos Don Luis Lamiel Trallero, que fue consejero general desde la fundación del mismo hasta el 2011, y la Doctora Aurelia Álvarez Rodríguez, Profesora de Derecho en la Universidad de León, y experta en cuestiones de nacionalidad española. Ambos han aceptado ya formar parte de la Subcomisión.